OPTIMIZAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA PELA REALOCAÇÃO DOS SUBSÍDIOS AOS COMBUSTÍVEIS
ENQUADRAMENTO
A atribuição dos subsídios aos preços dos combustíveis é uma medida económica e social, resultante de uma combinação entre a política fiscal e a política de rendimento e preços, respaldada pelo Decreto Presidencial n.º 206/11, de 29 de Julho, que aprova as Bases gerais para a Organização do Sistema Nacional de Preços e pelo Decreto Presidencial n.º 283/20, de 27 de Outubro, que estabelece o Modelo de Definição dos Preços dos Produtos Derivados do Petróleo Bruto e do Gás Natural.
2. Apesar de os subsídios aos combustíveis visarem mitigar o impacto do preço desta categoria de derivados do petróleo na economia em geral, bem como tornar estes produtos acessíveis às populações mais desfavorecidas, verifica-se que o seu impacto nas contas públicas é adverso aos objectivos pretendido, pois, origina um custo fiscal tendencialmente crescente e insustentável à médio e longo prazo, em sacrifício da capacidade financeira do Estado para investir em serviços básicos e projectos de desenvolvimento social.
3. O progressivo e regular aumento do diferencial entre os preços fixados e os preços de mercado aumenta o custo assumido pelo Estado e consequentemente as dotações orçamentais destinadas ao pagamento de subsídios aos combustíveis, o que, por um lado, ameaça a sustentabilidade fiscal e, por outro lado, a solvabilidade do segmento do downstream da indústria petrolífera, com o risco de insolvência das empresas do sector e a escassez destes produtos no mercado.
4. Até Dezembro de 2022 os preços de mercado situaram-se em 452%, 578%, 202% e 279% acima dos preços fixados, respectivamente para o LPG (gás de cozinha), Petróleo Iluminante, Gasolina e Gasóleo, tendo gerado, subsídios a preços de Kz 551 mil milhões, Kz 1,2 bilhões, e Kz 1,98 bilhões, respectivamente nos anos de 2020, 2021 e 2022, totalizando para o período em referência o valor de Kz 3,73 bilhões.
CARACTERIZAÇÃO DOS SUBSÍDIOS AOS COMBUSTÍVEIS
5. Na actualidade, o LPG (Gás de cozinha), o Petróleo Iluminante, a Gasolina e a Gasóleo são combustíveis sujeitos ao regime de preços fixados, por força da aplicação parcial do Decreto Executivo Conjunto n.º 331/20, de 16 de Dezembro, do qual decorre a atribuição de subsídios aos preços, calculados pela diferença entre os preços de mercado e os preços fixados.
6. O Petróleo Iluminante, a gasolina, o gasóleo e o LPG (gás de cozinha), têm os preços fixados em Kz 70,00/litro, Kz 160,00/litro, Kz 135,00/litro e Kz 100,00/Kg, respectivamente; ao passo que os preços médios ponderados de mercado destes produtos, ao longo de 2022, atingiram as cifras de Kz 476,77/litro, Kz 535,27/litro, Kz 589,86/litro e Kz 488,87/Kg, respectivamente (Anexo 1)
7. Os dados apurados evidenciam que em 2022, o Estado assumiu uma subvenção total de Kz 1,98 bilhões, sendo o gasóleo o combustível que representa o maior peso desta despesa, no valor de Kz 1,35 bilhões, o que corresponde a 68,1% do total, seguido da gasolina com um valor de Kz 458,78 mil milhões, correspondente a 23,2% do total. O valor contabilizado deste tipo de subsídios, no ano de 2022, representa cerca de 92% das despesas com saúde e educação do OGE do mesmo ano, cifradas no montante de Kz 2,15 bilhões, o que se mostra incomportável do ponto de vista da gestão da política fiscal.
8. Considerando a estimativa de preços e quantidades, assim como o respectivo subsídio unitário para cada produto, estima-se que na ausência do ajustamento dos preços, a subvenção aos combustíveis por parte do Estado atinja os Kz 6,73 Bilhões nos próximos três anos (2023, 2024 e 2025).
9. De acordo com a projecção da população (34 094 077) e dos subsídios (Kz 1,82 bilhões) em 2023, infere-se que neste ano, teoricamente, o subsídio per capita ao combustível será de Kz 53 405,09, no entanto, em termos práticos este subsídio beneficia muito mais os maiores consumidores de combustível, em cerca de Kz 210 000,00, per capita, aumentando o fosso entre os mais ricos e os mais pobres, em detrimento dos segmentos mais desfavorecidos, como é o caso das populações do meio rural, urbano ou periurbano que têm um consumo reduzido ou nulo de combustível, e vivem com condições mínimas de subsistência.
3) EFEITO DA CONTINUIDADE DAS SUBVENÇÕES AOS COMBUSTÍVEIS PARA A ECONOMIA
10.Dada a sua magnitude e a ineficiência na sua alocação, a manutenção dos subsídios aos combustíveis constitui um custo e risco fiscal de grande magnitude, e não contribui para o crescimento económico, já que propicia o contrabando para os países vizinhos que praticam preços 70% acima do preço em Angola, cria distorções nos preços relativos, não contribui para a sustentabilidade da maior empresa pública nacional, bem como não beneficia significativamente as camadas mais pobres.
11.Em virtude da flutuação dos preços de mercado, a fixação actual provoca o contínuo agravamento dos encargos com subsídios a preços, considerando para o período de 2020 à 2025 o valor acumulado da subvenção aos combustíveis, poderá atingir Kz 8,1 Bilhões (dos quais Kz 3,5 bilhões correspondentes ao período de 2020 a 2022) que acrescido à dívida histórica das instituições e empresas públicas à Sonangol estimada em Kz 600 mil milhões, totaliza Kz 8,7 bilhões como valor da dívida do Estado à Sonangol para o período em referência.
12.Este nível de custo é financeiramente insustentável, quer por via do OGE quer por via de compensação fiscal, uma vez que no período em análise, os subsídios aos combustíveis superaram a totalidade dos impostos petrolíferos devidos pela Sonangol em 2021 em 70% e estima-se que poderão ser superiores em 28,5%, 44%, 43%, respectivamente em 2022, 2023 e 2024, o que sem espaço de compensação, poderá atingir a cifra total acumulada de Kz 2,4 bilhões, correspondente a aproximadamente 3,5% do PIB (2022) e cerca de 20% do OGE previsto para 2023.
4) ESTRATÉGIA PARA REMOÇÃO DOS SUBSÍDIOS AOS COMBUSTÍVEIS
13.A estratégia de remoção dos subsídios, tem como base as especificidades de cada
Gasolina: é utilizada sobretudo pelos veículos automóveis ligeiros (incluindo veículos de transporte particular, alguns de elevada cilindrada – classificados como bens de luxo, veículos de transporte público urbano e inter-municipais, vulgo candongueiros), motociclos, bem como alguns geradores de baixa potência, sendo consumida directamente pela maior parte da população, em comparação com o gasóleo;
Gasóleo: é o combustível que tem o maior impacto na economia por ser maioritariamente utilizado pelos veículos pesados de transportes de carga, pelos veículos pesados de transportes de passageiros, pela indústria, para geração de energia da rede pública e para o sector da agricultura e pescas;
Petróleo Iluminante: não é disponibilizado nas bombas de combustíveis de venda ao retalho, sendo utilizado maioritariamente para iniciar a combustão do carvão ou da madeira pelas populações mais desfavorecidas, bem como para fins industriais como a fabricação de verniz e outras aplicações.
LPG (Gás de Cozinha): é utilizado para confeccionar alimentos por cerca de 60% dos agregados familiares, com maior incidência para as classes baixa, média, media alta e classe alta.
14.Atendendo a estas características propõem-se a remoção parcial do subsídio ao preço da Gasolina a partir do segundo Trimestre de 2023 e a remoção parcial e progressiva do subsídio dos preços do Gasóleo e Petróleo Iluminante, até 2025.
15.De acordo com a figura supra, prevê-se que a partir do segundo trimestre de 2023, o preço da gasolina passe de Kz 160,00 para Kz 300,00, correspondendo a um incremento de 87,5% e uma redução do subsídio unitário médio ao passo que o preço dos demais combustíveis permanece inalterado.
16.Posteriormente, com a almejada remoção de 100% dos subsídios do gasóleo e gasolina resultará num preço ainda competitivo a nível da região, mantendo Angola como o país com os preços mais baixos destes combustíveis.
17.Outrossim, opta-se por manter o subsídio ao gás de cozinha, assegurando-se assim o acesso ao produto a um preço acessível, enquanto bem de consumo massivo pelas populações.
5) MEDIDAS DE MITIGAÇÃO DA REMOÇÃO DOS SUBSÍDIOS AOS COMBUSTÍVEIS
18.É proposto um conjunto de medidas de mitigação, na forma de subsídios e transferências sociais e monetárias, para o curto e médio prazo, que são transversais e segregadas em dois domínios, designadamente, o domínio do apoio às empresas e o domínio do apoio às famílias e trabalhadores.
19.Adicionalmente são propostas medidas de médio e longo prazo que se consubstanciam na alocação da poupança fiscal líquida na melhoria dos serviços básicos nos sectores da educação e saúde.
20.As medidas de curto e médio prazo terão uma incidência expressiva em 2023 e 2024, anos dos ajustamentos mais agudos, e serão progressivamente descontinuadas, até atingir valores residuais nos anos subsequentes a 2025.
21.Entretanto, as medidas com natureza de investimento para a melhoria dos serviços básicos tenderão a serem intensificadas no médio e longo prazo, ao ritmo de solidificação dos ganhos económicos e da poupança fiscal resultante do ajustamento dos preços.
22.A eficácia do ajustamento parcial do preço da gasolina pressupõe a implementação das seguintes medidas:
MEDIDAS DE CURTO E MÉDIO PRAZO I.
1 Apoio às Empresas
c) Subvenção à Agricultura e Pescas
d) Subsídios aos Taxistas e Moto-taxistas
e) Subvenção ao Transporte de Mercadorias I.
1.2 Apoio às Famílias e Trabalhadores
a) Capitalização do Fundo Nacional de Emprego de Angola (FUNEA)
b) Reforço do Programa Kwenda
c) Redução do Imposto sobre o Rendimento do Trabalho (IRT)
d) Subsídios aos utilizadores de transportes Rodoviários
6) CONSIDERAÇÕES FINAIS
23.Os subsídios aos preços dos combustíveis são atribuídos pela diferença dos preços de mercado, sendo que até Dezembro de 2022, os preços de mercado situaram-se em 452%, 578%, 202% e 279% acima dos preços fixados, respectivamente para o LPG, Petróleo Iluminante, Gasolina e Gasóleo, tendo gerado subsídios a preços de Kz 551 mil milhões, Kz 1,2 bilhões, e Kz 1,98 bilhões, respectivamente para os períodos de 2020, 2021 e 2022, totalizando para o período em referência o valor de Kz 3,73 bilhões, com tendência de crescimento e aumento do inerente custo fiscal.
24.A remoção dos subsídios aos combustíveis afigura-se importante, tendo em vista que beneficia particularmente os grandes consumidores, em detrimento da população mais vulnerável, havendo necessidade de proceder a realocação deste subsídio, de forma a cessar a sua atribuição indiscriminada, privilegiando-se a subsidiação directa e para os segmentos de maior impacto social, auxiliando directamente as populações mais desfavorecidas.
25. A estratégia de remoção considerada viável propugna a conciliação do ajustamento parcial e imediato do preço da gasolina, incrementando o preço na bomba em 87,5%, ou seja dos actuais Kz 160,00 para Kz 300,00, valores que representam um menor impacto na inflação e risco de convulsão social. Permitindo, deste modo, a projecção do aumento progressivo dos preços do gasóleo e petróleo iluminante nos anos de 2024 e 2025, sem prejuízo do potencial impacto global nos preços dos próximos períodos, pelo aumento do custo de incerteza em relação à possibilidade de existirem flutuações futuras no mercado internacional.
26.A remoção progressiva e gradual dos subsídios aos combustíveis até 2025, tem a vantagem de não criar imediatamente um incremento financeiro de vulto, mas requer a antecipação de medidas de mitigação, com efeito no médio e longo prazos, bem como um trabalho contínuo na calibração das outras medidas e da acção comunicativa para amenizar os sucessivos choques em cada momento de ajuste.
27.Da análise feita por tipologia de produto, apurou-se que além dos efeitos directos no consumo, alguns destes combustíveis têm impacto na produção, distribuição e transporte de bens e serviços, destacando-se a relevância do gasóleo como um importante insumo na produção de electricidade para as famílias e empresas, e da gasolina como combustíveis dos veículos ligeiros, pelo que, a remoção dos subsídios nesses combustíveis gera tem um impacto significativo na inflação e na solvabilidade das famílias.
28.A implementação das medidas de mitigação, nomeadamente o redireccionamento das poupanças com os subsídios para os sectores específicos e críticos, do ponto de vista socioeconómico, como a energia, transportes públicos e social, pode atenuar o efeito da remoção e garantir o ajustamento ao novo paradigma no médio prazo (2 a 3 anos), melhorando-se assim a eficiência dos gastos públicos, e simultaneamente, o apoio de políticas ambientais sustentáveis.
29.Para além das medidas de curto prazo, é crucial desencadear medidas de médio e longo prazo, através do reforço das dotações orçamentais dos sectores da educação e saúde com verbas provenientes da poupança fiscal líquida visando a eficaz a redistribuição da renda nacional.
